Cose da sapere sui fondi europei per spendere bene quelli del Pnrr


Un’analisi dei dati dei fondi strutturali comunitari degli ultimi sette anni evidenzia debolezze e problemi sull’uso di queste risorse. Una lezione in vista dell’arrivo dei soldi del Recovery fund

Durante lo scorso settennato del bilancio dell’Unione europea, finito nel 2020, la capacità di spesa degli stati membri (28, includendo la Gran Bretagna della Brexit) ha seguito tendenze perlomeno contraddittorie. Il dato è rilevante, nei giorni successivi all’approvazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) italiano da parte della Commissione europea che ha liberato la prima tranche da 25 miliardi di euro. I soldi del Recovery fund sono risorse aggiuntive rispetto al bilancio europeo per il settennato 2021-2027. Si tratta di 221,1 miliardi di euro che andranno, tra le altre cose, ad allungare i programmi finanziati dai fondi strutturali scaduti lo scorso anno.

fondi strutturali europei sono cinque: il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo per lo sviluppo rurale e Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca. Come tutti gli strumenti del bilancio comunitario, i fondi strutturali vengono stanziati in settennati. Quelli del recovery fund, invece, saranno disponibili solo per un periodo limitato.

Chi sa spendere
I programmi dei fondi strutturali europei sono compartecipati dallo Stato. Di solito, il criterio contabile per stabilire quanto un Paese sia stato bravo a spendere i propri fondi è capire quanto abbia speso in totale, includendo la compartecipazione statale. Tuttavia, andando a misurare quanto speso esclusivamente in funzione degli stanziamenti europei, si scopre un quadro diverso dal luogo comune, come mostra il prossimo grafico.
Considerando solamente i fondi provenienti dall’Unione europea, i più bravi sono i lussemburghesi. Nel Granducato, si arriva a spendere il 240% di quanto messo a disposizione da Bruxelles. L’Italia si ferma all’82%.
Secondo i criteri contabili utilizzati, l’Italia spende intorno al 50% del totale dei fondi strutturali stanziati. Chi spende di più, sotto questo punto di vista, è l’Irlanda, che arriva al 76%. L’Italia, però non un caso isolato. Il Regno Unito, per esempio, quando ancora faceva parte dell’Unione, non si spingeva oltre il 55,1%. La Gran Bretagna aveva una performance simile a quella dell’Italia anche considerando solo i fondi messi a disposizione dalle istituzioni europee. In questo caso, Londra si fermava all’89,4%.

Chi ha meno spende meglio
Finora abbiamo trattato i vari Paesi come se fossero recettori della stessa quota di fondi europei. Non è così. Le regioni europee (e di conseguenza gli Stati membri) ricevono una quota diversa di fondi, a seconda del loro grado di sviluppo regionale. Durante lo scorso settennato, questo meccanismo ha premiato Italia, Polonia e Spagna.
sembra che i Paesi che spendono in modo più efficiente siano quelli che ricevono meno. Questa generalizzazione non riguarda solo l’Italia, ma anche gli altri maggiori ricettori europei di fondi strutturali.
Le cifre messe a disposizione dal portale di open data dei fondi strutturali in termini di spesa sono cumulativi. Per questo, il grafico mostra la progressione dei finanziamenti a consuntivo, come se fosse una barra di completamento. Il bilancio europeo subisce aggiustamenti mentre è in vigore, per questo la lunghezza della barra dei fondi totali stanziati varia durante gli anni.
Per quanto riguarda l’efficienza della spesa, si notano alcuni temi ricorrenti nei principali paesi recettori di fondi strutturali. I paesi che prendono più soldi potrebbero fare di più per utilizzare dei fondi che essi stessi stanziano. In Polonia non sono stati spesi 47 miliardi, in Italia 36. Tuttavia, anche se i soldi fossero stati spesi in modo integrale, ci sarebbe sempre il problema di capire con quale impatto sui sistemi economici. E, in questo senso, non si può fare affidamento sul’Unione per capirlo.
Capire come si spende

Per il settennato 2014-2020, per esempio, il monitoraggio delle istituzioni europee si concentra sulla percentuale di raggiungimento degli obiettivi dei vari programmi. Per il settennato precedente, la Commissione ha messo però a disposizione un dataset più interessante che mostra perfettamente con quale filosofia Bruxelles valuti le proprie iniziative.

Qui vediamo quante cose i fondi strutturale abbiano fatto per i cittadini europei sul terreno. La tabella mostra quanti chilometri di strade e ferrovie siano stati costruiti, quanti posti di lavoro siano stati creati nelle startup oppure quante persone abbiano usufruito di nuovi servizi idrici o fognari. Tuttavia non c’è uno studio sull’impatto specifico da un punto di vista macroeconomico. Per esempio, quanto hanno inciso le politiche europee sull’occupazione di una regione? In base a questi dati, non lo possiamo sapere.
Quello che vediamo con la tabella precedente sono dettagli che permettono alle istituzioni europee di dimostrare di aver fatto qualcosa, consolidandosi da un punto di vista politico. Ed è qui che misurare l’impatto dei fondi europei diventa un tema che non può essere trattato esclusivamente dalle istituzioni dell’Unione, ma, piuttosto, dal mondo accademico.
L’impatto dei fondi
Su Google Scholar, motore di ricerca dedicato alla ricerca, ci sono 1,7 milioni di risultati per la chiave di ricerca inglese per “impatto dei fondi strutturali europei“. Per esempio, l’economista slovacco Vojtovič Sergej conclude, in uno suo studio del 2016, che le piccole e medie imprese dei nuovi stati membri utilizzano in modo inefficiente i fondi strutturali europei perché prive del capitale umano necessario.
Un altro studio, questa volta greco, mostra come i fondi strutturali (tra il 1990 e il 2005) abbiano innescato un effetto virtuoso sulle regioni elleniche, migliorando la convergenza regionale anche dove i fondi non arrivano direttamente, attraverso un effetto di spillover tra zone diverse. Una ricerca dell’Università della Calabria sui fondi europei tra 1995 e 2006, invece, mostra come la divisione tra Nord e Sud non sia stata intaccata dalla spesa europea, arrivando a delle considerazioni cruciali sul tema.
Scrivono Francesco Aiello e Valeria Pupo dell’ateneo calabrese nel 2008: “La lettura dei risultati ci porta a concludere che i fondi strutturali non abbiano modificato le condizioni strutturali che determinano la crescita nel lungo termine delle regioni italiane e, di conseguenza, abbiano solo leggermente contribuito a risolvere il problema della frattura tra Nord e Sud”. Tredici anni dopo questa generalizzazione è ancora valida? Probabilmente sì, come mostra il prossimo grafico.

Il grafico precedente è una serie di  grafici a dispersione. Per quanto sembri intimidatorio a uno sguardo superficiale, in realtà cerca di capire, per ogni euro speso, quanto vari la disoccupazione in una determinata regione italiana. Ogni regione è rappresentata da un punto.
Nel 2005 a ogni miliardo di euro investito è corrisposto un calo della disoccupazione di quasi un punto percentuale. Nel 2013, invece, a ogni miliardo di euro è corrisposto un aumento della disoccupazione di 1,25 punti percentuali. Nel 2015, ogni miliardo di euro speso ha coinciso con un calo di 0,73 punti percentuali di disoccupazione. Nel 2016, per ogni miliardo di euro speso la disoccupazione è cresciuta di 0,8 punti percentuali. Questo rumore e questa (apparente) variabilità nell’efficacia della spesa europea hanno parecchie spiegazioni.
Tra 2005 e 2006 si è chiuso l’unico settennato di bilancio europeo concordato prima dell’allargamento a Est. La riforma successiva dei fondi strutturali, con un maggiore intervento nei Paesi dell’ex Patto di Varsavia, può spiegare parte della riduzione dell’efficacia dei fondi europei.

Secondariamente, le amministrazioni regionali a cui sono destinati i fondi europei hanno cambiato colore politico e personale amministrativo. Non è quindi fuori luogo pensare che negli ultimi 15 anni si siano perse delle buone pratiche di spesa.

In terzo luogo, la disoccupazione non dipende soltanto dagli investimenti europei ma è il prodotto della performance economica in generale, per cui è possibile ipotizzare che i fondi europei non abbiano prodotto una riduzione costante della disoccupazione in quanto questa dipende anche dal quadro macroeconomico complessivo.
Inoltre si può ipotizzare che le relazioni che, di tanto in tanto, si verificano tra spesa europea e variazione della disoccupazione siano casuali e che, quindi, i finanziamenti europei non siano lo strumento adatto, se l’obiettivo di policy è ridurre il divario occupazionale tra Nord e Sud del Paese. Le linee di tendenza dei grafici precedenti non solo dovrebbero avere un trend consistente per tutti gli anni presi in considerazione. Le linee non dovrebbero dipendere da dove si posizionano le regioni che ricevono più fondi che sono, come mostrano i punti isolati verso la destra del grafico, le regioni del Sud.
Le politiche contro la disoccupazione

Un’analisi dei trend occupazionali a partire dal 1993 mostra che, in effetti, gli investimenti europei difficilmente incidono sulla disoccupazione. Negli ultimi 30 anni il divario tra Nord e Sud non si è ricucito. Inoltre, a un calo generalizzato della disoccupazione tra gli anni Novanta e il 2008 è corrisposta una crisi occupazionale gravissima alla quale, anche prima della pandemia, non si era riusciti a porre rimedio.
In questo grafico vediamo che, soprattutto a partire dal 2008, il divario tra regioni meridionali e settentrionali si allarga. In più, a partire dal 2013 la disoccupazione è cresciuta ovunque nonostante gli sforzi europei. Questo forse, più di ogni altra cosa, mostra come i fondi strutturali non riescano da soli a permettere un rilancio economico ma, piuttosto, innescano dei meccanismi di dipendenza dei territori nei confronti dei fondi europei difficili da attenuare nel tempo.
I fondi europei vanno a sostenere economie regionali che performano sotto la media europea. Questo significa che premiano le regioni più povere che, però, non si sentono incentivate a spendere i fondi strutturali in modo produttivo e, quindi, rischiano di rimanere assuefatte ai finanziamenti delle istituzioni europee per realizzare obiettivi limitati e non finanziabili dalla spesa pubblica nazionale.
Questo è uno dei punti su cui insiste lo studio del 2009 dell’Università della Calabria che, a questa idea ne aggiunge un’altra: il capitale umano è un aspetto cruciale della capacità di spesa dei fondi. Sono i fondi europei lo strumento adatto per uscire dalla crisi? Lo scopriremo, forse, alla fine del prossimo settennato, anche se i dati visti fin qui non fanno ben sperare.

Nonostante le dichiarazioni pubbliche, la storia della gestione dei fondi europei in Italia non è stata di grande successo. E non perché i fondi non vengano utilizzati. Quanto perché, forse, non possono sostituire la cosa che conta di più: una politica nazionale che cerchi di sostenere occupazione e reddito senza aspettare la bacchetta magica di Bruxelles.

Lascia un commento